監(jiān)管存在治理缺陷？

《國企》：外媒稱地方政府不愿意對國企監(jiān)管，監(jiān)管本身存在內部治理缺陷，您對此怎么看？

夏光：不能說對國企的監(jiān)管本身存在內部治理缺陷。當下確實存在地方保護主義。大型企業(yè)在當?shù)厥侵е缘钠髽I(yè)，為保證稅收和GDP，一些地方在無法做到經(jīng)濟與環(huán)保兼顧的時候，就以犧牲環(huán)境為代價保經(jīng)濟效益，袒護企業(yè)的污染行為，這不分企業(yè)性質，不僅僅包括國企。這也并非說明地方政府鼓勵企業(yè)去污染，畢竟污染了當?shù)丨h(huán)境政府也不好與百姓交代。我們在很多地方的調研中了解到，很多地方政府對企業(yè)的環(huán)保要求還是比較嚴格的，態(tài)度還是比較誠懇的，至少不會放任企業(yè)污染環(huán)境，而且對待企業(yè)的態(tài)度是一致的。比如紫金礦業(yè)，當?shù)卣捕啻味酱倨髽I(yè)保護環(huán)境，為此也投入不少資金。像外媒所說的“政府不愿意監(jiān)管國企”的情況不是沒有，但不是普遍的。很多地方政府會列出環(huán)境監(jiān)管重點企業(yè)，其中很大一部分企業(yè)是國企。并非因為是國企政府就可以不列入主要監(jiān)管，只要是對環(huán)境影響大的都會專門重點關注，甚至有的政府要求當?shù)氐拇笮蛧笞龅酶茫@也是國企的帶頭責任。

馬軍：中國的環(huán)境監(jiān)管薄弱是普遍存在的，對于國企更加突出：國企的級別甚至都高于地方環(huán)保部門，有些無從管起；環(huán)保處罰金額有上限，額度定得很低，對于國企而言屬于九牛一毛，沒有震懾作用；對于小型企業(yè)的環(huán)境訴訟還可能，對于大型國企的環(huán)境訴訟幾乎不可能；整個社會的監(jiān)督存在欠缺，國企的影響力非常強，相關的監(jiān)督報道也時時夭折。這些原因都不利于促進國企環(huán)保做得更好。

劉琳：在國企環(huán)保監(jiān)管方面確實遇到很多難題。第一，對當?shù)仄髽I(yè)進行處罰的是縣級環(huán)保部門，級別很低，一些國企的行政級別遠高于當?shù)丨h(huán)保局，缺乏執(zhí)法自信和獨立執(zhí)法的空間。第二，地方區(qū)域內的環(huán)境質量責任部門是當?shù)卣?，環(huán)保局是同級政府的職能部門；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督也是當?shù)丨h(huán)保局。這就造成了自己監(jiān)督自己的局面，根本不能得到有效執(zhí)行。第三，環(huán)保部門只有對違法企業(yè)限期治理的建議權，并沒有決定權。所以，要想真正糾正違法行為需要當?shù)卣C合經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)情況、環(huán)境違法程度等綜合評估后才能決定，致使環(huán)保部門根本無法行使監(jiān)督權。

宋國君：環(huán)保監(jiān)管中對國企出現(xiàn)偏袒的情況是存在的。計劃經(jīng)濟時，中央政府、地方政府和企業(yè)利益是一致的。進入市場經(jīng)濟后，三者之間的利益出現(xiàn)了不一致，我們的管理又沒有及時創(chuàng)新，就會出現(xiàn)這樣的問題。以排污收費為例，與西方國家相比我國的費率很低，但事實上連這個費率的執(zhí)行有些地方政府都失靈。

《國企》：近年來，吉林石化、川化、紫金礦業(yè)、山西天脊集團等國企污染事故頻出，外媒歸因為監(jiān)管缺陷。一直以來國企污染事故頻發(fā)的原因是什么？

夏光：原因很多。

第一，國有企業(yè)在發(fā)展過程中出現(xiàn)事故是難免的，這與經(jīng)濟體系的生命周期有關。比如投產(chǎn)的設備在前20年比較好，但是到后面跑冒滴漏的風險就會變大。這是規(guī)律，并不能說是企業(yè)自身主觀意愿。我們國家經(jīng)濟體系的發(fā)展本身就存在很大的環(huán)保風險，這不是一個企業(yè)的問題，所以才要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，努力加快產(chǎn)業(yè)轉型升級。

第二，事故發(fā)生的偶然性因素很大。出現(xiàn)污染的企業(yè)必然有責任，比如設備老化、領導不是非常重視、平時的日常管理存在紕漏等等。要界定是主觀故意還是很多偶然性所造成的，不很容易判斷。

第三，對于所有企業(yè)而言，環(huán)保標準低也是原因之一。我國經(jīng)濟30多年來快速發(fā)展，處于工業(yè)化中期的經(jīng)濟階段，技術水平、管理水平、研發(fā)能力等方面都達不到國際先進水平，屬于比較粗放的發(fā)展。我們不能跳過這個階段而去要求發(fā)達國家那樣高的環(huán)保標準，這樣企業(yè)會死掉，經(jīng)濟增長、就業(yè)問題就無法解決。這實際是在經(jīng)濟發(fā)展階段下所達成的較低水平的平衡，但是長久來看是不行的，所以一定要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。其中最重要的一條就是提高環(huán)境違法成本，十八大也提到了要實行最嚴格的環(huán)保制度。近幾年我們也看到，環(huán)境作為門檻性要求已經(jīng)越來越高，環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)就砍掉了很多不符合環(huán)保要求的項目。環(huán)保排放標準更嚴，節(jié)能減排的約束性指標在提高，社會和媒體的廣泛關注，這些越來越強的外部約束給企業(yè)增添了更多的環(huán)境成本和壓力。

劉琳：第一，有些國企的出發(fā)點和落腳點依然更看重利潤增長，看重短期的經(jīng)濟利潤，而不是社會責任。

第二，違法成本極低。我國的環(huán)境基本法于1989年實施，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，企業(yè)對于外界環(huán)境的適應，這一部法律早已無法預見和適用。各單行法律，除了水污染防治法外，其余法律十年沒有任何變動。十年前的違法處罰力度很小，造成了違法成本遠遠低于違法收益的局面，實力雄厚的國企可以有恃無恐。比如《水污染防治法實施細則》中規(guī)定：向水體排放含病原體的污水的處5萬元以下的罰款；向地表水體排放油類、酸液、堿液、劇毒廢液的處2萬元以下的罰款；向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢棄物的處10萬元以下的罰款等等。

第三，行政復議和行政訴訟的權力尋租。一旦國企被處以較為嚴重的行政處罰，如責令限期治理等，國企可以通過其強大的政治影響力和領導的人脈優(yōu)勢影響上級環(huán)保部門或同級人民政府，甚至是法院，將不利的行政處罰予以撤銷，或者降低處罰標準。

宋國君：首先，環(huán)保管理水平存在問題，停留在計劃經(jīng)濟時代，認為只是上設備就好，沒有具體的規(guī)章制度和專業(yè)的人才管理。其次，市場激勵不夠。如果環(huán)保技術可以轉讓，也可以為企業(yè)帶來利潤，那么企業(yè)就會投資環(huán)保。